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国际智库报告︱IMF:给中国税收改革的16条建议


发布时间:2018-04-11 13:40:00 点击:


来源:澎湃研究所

上月末,国际货币基金组织(IMF)发布关于中国税收政策与就业创造的技术援助报告。此前,国家税务总局向IMF提出技术援助要求,IMF财政事务部代表团于去年9月在扬州举办了有关税收政策影响就业创造(包括中小企业就业创造)的研讨会,并在北京进行了相关讨论。

报告记载了代表团在研讨会期间及在北京和国家税务总局与会官员进行讨论的相关情况。代表团认为,中国薪金的个人所得税低,但是把社保缴费涵盖在内的税收楔子高,并且走势不稳定,出现上升、下降和再次上升的情况。同时,对劳动力征税按照就业类型和在不同地区有很大差别。

小企业税收体系复杂,给它们带来挑战,虽然已经提供了一些简化税制,但仍有可能面临不相称的更高的遵从成本。此外,由于税收激励和税收附加费的存在,增值税无法起到对最终消费征税的目的。

报告从国际视角阐述了税收政策对就业的影响,并就上述问题结合中国背景,提出了相关建议。 

个税征收效率仍有提升空间

IMF报告对中国劳动力税收现状的观察如下:

在中国,来自工资税和社会保障缴款的财政收入相对较低。个人所得税,主要是工资税,仅将财政收入占国内生产总值(GDP)比例提高1.2%,而许多发达经济体该比例约为10%,经合组织国家的平均水平为GDP的8.4%(见表1)。社会保障缴款收入要高得多,占GDP比例为6.5%,但低于经合组织国家9%的平均水平。

中国的个人所得税基于税率表制度征收,不同的收入来源单独征税,并实施不同的免税额规定、起征点、税率和行政管理安排。税法区分了11类收入,虽然大多数类型的资本收入处理方法类似,但不同类型的劳动收入间仍然存在较大差异(见表2 )。征税单位始终为个人,没有针对家属的调整项,也不会对已婚或共同生活的收入获得者合并征税。

工资和薪金的最高一级个人所得税率在所有税率表中最高,而且在国际比较中也相对较高。数十年来,最高边际税率一直为45%。东盟五国和经合组织国家的平均最高个人所得税率分别为32%和36%,且过去十年来一直在缓慢下降。中国的最高边际税率与各发达经济体水平类似(见表3)。

尽管如此,最高边际税率仅适用于收入很高者,因此在所有收入人口中只占很小一部分。大额个人免税额(42,000元)为平均工资水平的两倍左右,这已从税收体系剔除了大部分劳动者,其余税率的级距也较大(见表4)。

除了个人所得税,城镇职工的工资和薪金还需缴纳各类社会保障缴款,其中包含养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险(见表5 )。对于社保缴款,不存在基本免缴额。此外,雇员需要缴纳最低社保额,基数为上一年当地平均工资的60 %。雇员缴纳社保的最高计算基数为当地平均工资的3倍。社保缴款和福利之间的联系非常微弱,即使对养老保险,除了根据个人社保缴款额确定,部分还取决于当地工资增长情况。

农村劳动者面临不同的社会保障制度,社保缴款费率和福利要低得多。在农村,社会保障主要是养老金,个人也可以选择一定范围内固定缴款。目前社保保险主要在地方一级收取,行政管理方面存在差异,因此存在逃避缴纳机会。

雇员和雇主均需缴纳住房公积金。它可以用来支付高达70 %的购房款。缴费率各地不同,主要取决于地方政府政策,雇主和雇员的缴费率在月薪的5 %至20 %之间,最常见的费率为12 %。与社保相同,计算缴款的最高工资为当地上一年平均月薪的三倍。

报告还指出,中国还采取了多项税收优惠措施鼓励企业雇用特定人员,譬如残疾人、退伍军人、年龄较大者、长期失业人员和应届毕业生。各地税收优惠待遇不尽相同,可能采取的形式包括:更为优惠的个人所得税豁免、较低的法定税率和/或更少的社会保障缴款(雇主或雇员层面)。例如,以上人员从事个体经营的形式自谋职业,个人所得可免缴增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税,但以每年人民币8,000元为限,最长为3年。此外,中小企业雇用以上人员,也可获得类似税收优惠。

根据个税征收现状以及国际经验,IMF罗列了中国的政策挑战:

1)就业劳动力的所得税非常低,不太可能对劳动力市场产生很大影响。

2)因为根据劳动力类别适用不同的税率表,导致制度复杂、效率低下。

3)某些所得税税率表在适用时,评税期较短,可能会造成不平等情况或者产生避税机会。

4)社保缴款较高,并具累退性。低收入职工的负担非常沉重,且无法鼓励兼职或其他灵活的就业选择。

5)社会保障缴款和福利之间联系薄弱,意味着社会保障与税收具有类似性质。

6)使城镇职工增加税收和社会保障缴款的综合边际税收楔子起初具有累进性,然后在恢复累进结构前有一段下行趋势。在尽量提升公平性和效率的综合目标方面,这不太可能是最优的走势。

7)社保福利转移受限,妨碍了劳动力流动。

8)住房公积金进一步提高了劳动力成本。

9)目前的个人税收避免了其他国家家庭层面征税的缺点。但是,维持按个人征税的做法,也要考虑那些需要照顾儿童或老年人的家庭纳税能力较低的问题,可实行税收抵免等措施来解决这一问题。

10)鼓励中国低薪职工就业,就业税收抵免可发挥的作用有限,但在针对性就业成本补助方面,却可发挥更大的作用。

11)模拟结果表明,与不可退税的税收抵免和税前扣除相比,可退税的税收抵免可令低收入人员获得更大收益。

12)与国际相比,中国大多数人口群体的工资弹性很小。

针对上述挑战,IMF代表团建议以下改革领域以供考虑:

1)减少社保缴费比率,降低或取消最低缴费额,或者引入一个免缴额,资金缺口可以由降低个人所得税免税额进行弥补。通过预算转移支付弥补社保基金。 

2)对所有不同类型的劳动力收入使用同样的税率和起征点。第一步,把所有和劳动力相关的税表的评估期统一为一年,可以通过年末最后薪金支付的调整进行;在无薪金劳动力的情况下,通过纳税申报表实现。 

3)中期,把所有劳动力收入类型统一到一个单一的税表下,但和资本收入税分开。

4)减少城市、直辖市之间社保缴费比率和所享福利之间的差异。在长期,在全国范围内统一社保体系。 

5)通过增加个人工资在养老金计算公式中的权重以加强缴费和养老金福利之间的联系。 

6)提高个人养老基金的透明度,定期向参与者告知总数和回报率。 

7) 评估住房公积金的有用性,考虑降低强制缴费率(可以降到零)。 

8)保持个人作为税收基本单位。 

9)为了降低就业可能带来的成本,尤其是育儿和照顾老人的成本,考虑采用个人所得税抵免。和税前扣除相比,应优先考虑税收抵免,因为税前扣除会给适用更高税率的纳税人带来更大价值。此外,可以对税收抵免进行退税,使工资低于个人免征额的人群也可受益。

创造更合理环境,避免增加中小企业税收负担

报告同时指出,中小企业作为现代经济的重要组成部分,对全球GDP的贡献约为60%。很多中小企业具有培育创造力,保护创新发展,促进生产力、增长、就业创造的功能,有些成功的中小企业也有可能成长为大型企业。

中小企业数量庞大,时刻处于新旧更替的状态,政策制定者几乎不可能从中挑选出能够取得成功的企业。因此,政策制定者的任务是营造一个有利环境,包括有利的监管和税务环境,避免新想法和新创企业的发展受到阻碍,并鼓励创业和创造高薪岗位。另外,考虑到倒闭企业不断破坏就业,因此阻碍新企业的设立也可能使中小企业部门拖累整体就业情况。同时,也需要注意避免设置任何障碍,确保中小企业能够顺利发展壮大。

报告显示,中国税收体系复杂,给小企业带来挑战。企业除了要缴纳企业所得税、增值税,代缴个人所得税,缴纳社保,还要支付特定的按不同基础征收的税(被称作“费”),各地的费率也不同。税收激励政策数量很大,针对促进就业和创新的总共有83项(截至2017年7月)。 

IMF代表团认为,税收激励数量之多,且不透明,相互之间可能交叉重叠,也可能包含一些欠有效的鼓励措施。有些鼓励措施可能对经济行为没有实质影响,如果只是要求企业在特定地区注册登记,而不要求转移其生产。这样的鼓励措施只会单纯侵蚀财政收入,应予以避免。最后,根据世界贸易组织反倾销规则,有些措施可能有争议,特别是那些类似与向特定行业提供补贴的措施,会造成出口风险。

给小企业提供了一些简化税制,但是它们仍有可能面临不相称的更高的遵从成本。针对小型纳税人有简化增值税税制,但是不一定总是有益处,如要退出是有限制的。目前针对小企业还有简化的所得税安排,由地方政府设定具体方法和税率。很多税收激励是以特别扣减的方式实施,这可能无法帮到现金紧张且未盈利的新企业。 

由于税收激励和税收附加费的存在,增值税无法起到对最终消费征税的目的。降低企业增值税税赋的税收激励政策(例如,针对雇用残疾人的政策)以及基于净增值税税赋的地方税在生产同样产品的企业之间制造出增值税税赋的差异,使增值税对生产流程而非对最终产品起到了作用。 

此外,中小企业的定义多种多样。《中小企业促进法》及其条例规定的限制太多、不同行业有不同标准,且与增值税中的定义有出入。

关于小型企业税收问题,IMF代表团建议对以下领域进行改革:

1)取消针对企业的特定税收,提高增值税税率以弥补损失的收入。短期,通过转移支付来弥补损失的收入。中长期,需要广泛评估财政联邦主义,以确保每一层级政府都有所需的税收收入和税收措施来满足其支出需求。这可包括加强其他地方税收,特别是房地产税。 

2)检查所有税收激励政策,取消重复,无效或成本特别高的激励政策。 

3)取消所有通过增值税免税或即征即退进行的税收激励政策。如果政策的根据很强,可以运用直接补贴或和所得税有关的激励政策来达到同样目的。 

4)对小型纳税人确定一个统一的定义,这个定义可被用于多种税收,并也可能用于其他目的上。 

5)用更直接和研发支出相关的企业所得税研发抵免取代高科技企业的优惠税率。使这种抵免对中小企业是可退税的,并要做好监控以避免误分类和其他欺诈。 

6)针对小规模纳税人,在全国范围内采用非强制的所得税简化税制,允许他们按照营业额的一定比例付税,不需要完整的账目记录。 

7) 确保不愿参与当前简化税制的企业不会面对不必要的障碍。这些税制的目的是为了帮助纳税人降低遵从成本,而不是制造额外的税收负担。确保对增值税进项留抵部分及时退税,但要密切监控以防止欺诈。